“小程序”撬动“大治理”

5 月8 日，河南省淅川县张河村运用“四议两公开”工作法召开文化广场建设项目村民代表决议大会河南省南阳市委组织部供图

　　◇“四议两公开”抓住了农村民主管理中民主决策这个核心，落实了村务公开这个保障，用民主凝聚人心汇聚力量，成为农村治理中解难解结的法宝
　　　◇“四议两公开”保障了群众知情权、决策权、参与权、监督权，扩大了村级事务监督内涵，村务透明了，群众心里亮堂了，干部底气足了，基层治理的根基夯实了
　　　2018年12月28日起施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出：“村级重大事项决策实行‘四议两公开’”。“四议两公开”工作法2004年发源于河南南阳邓州市，即村党组织提议、村两委会议商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议；决议公开，实施结果公开。自2010年起，河南4.7万多个行政村实现了100%运用。　
　　自2009年在全国推广，在10余年来的实践中，“四议两公开”工作法的内涵扎根生长、丰富完善，保证了农村基层组织决策、执行的科学性、有效性，推动了党的领导、发扬民主、依法办事与社会主义新农村建设实践的有机结合，夯实了基层治理根基。
　　简单管用的“小程序”　
　　“村民吴桂花算不算贫困户？”这个问题让兰考县仪封乡西营村的村干部犯了难。　
　　原来，吴桂花的丈夫几年前因意外事故去世，她家有两个上学的孩子和80多岁的老母亲。不久前，吴桂花摔伤了腰，家庭失去了生活来源。但由于丈夫去世时，她家曾得到过赔偿款，家里又住着楼房，村干部对是否确定其为贫困户存在顾虑。
　　“四议两公开”这个“小程序”解决了难题。通过运用“四议两公开”，党员和村民代表认为，吴桂花之前得到的赔偿款用于孩子上学、母亲看病，已所剩无几，家中的楼房是以前建的，吴桂花本人不能外出务工，生活非常困难，一致同意将其评定为建档立卡贫困户。
　　在河南部分县（市、区）调研时，多位基层干部向记者反映，“四议两公开”抓住了农村民主管理中民主决策这个核心，落实了村务公开这个保障，用民主凝聚人心汇聚力量，成为农村治理中“解难解结”的法宝。贫困户精准识别、“空心村”治理、征地搬迁等群众关心的热点难题都能在这套简单管用的“小程序”中得到妥善解决。
　　南阳市卧龙区委组织部副部长刘建新说，精准扶贫修路先行，通过“四议两公开”，路修多长多宽、工程造价多少、质量如何、招标情况，党员干部和普通群众都清清楚楚。“啥都摊开了，村民也不怀疑了，干部工作的底气也更足了。”
　　“贫困户谁当谁不当、谁脱谁不脱，运用‘四议两公开’工作法来精准识别，就没有村民上访或有意见的。”南阳市卧龙区小石桥村是省级贫困村，村支书张聚贤说，通过对全村800多户进行摸底分析，经村支部提议、村两委会商议、党员大会审议和村民代表决议这套程序，完成贫困户的精准识别、精准帮扶与精准退出，又通过决议公开和实施结果公开，没有一户漏评、错评，每一步都摆在明面上。
　　邓州市张楼乡茶庵村按照“四议两公开”，拆迁110户，建起了工业园区，不仅没出现上访事件，群众还主动帮助施工方整理土地。周口市太康县马厂镇运用“四议两公开”，３年内化解各类矛盾纠纷120件、积案136起，由原来的上访大镇成为周口市信访工作先进乡镇。
　　简单管用的“小程序”缘何历久弥新，面对新的时代课题仍有强大生命力？
　　南阳市人大常委会主任、邓州市委原书记刘朝瑞回忆说，过去有段时间，由于基层组织功能弱化，服务群众不到位，老办法不能用，硬办法不敢用，软办法不顶用，新办法不会用，一些地方党员群众民主权利没保障，“想参与没平台，想管理没资格，想表达没渠道，想监督没保障”，党员群众政治参与热情降低，部分人对公共事业漠不关心，人心涣散。　
　　“乡村治理出现的新情况新课题，需要我们创新机制、大胆实践。”刘朝瑞说，“四议两公开”应运而生。　
　　多年来，为确保“四议两公开”工作法科学管用，取得实效，邓州针对每一道程序的事前、事中、事后需要做的工作、需要注意的事项分别作出详细规定和说明，并建立健全了民主监督制度、责任追究制度、外来人员和流动党员权利保障制度、党员联系群众制度、村民代表联系户制度等14项制度，用制度化确保科学化。　
　　扎根生长 夯实堡垒
　　“这意见，那意见，一公开就没意见；这难办，那难办，一公开就好办。”淅川县九重镇张河村党支部书记张家祥说。
　　2009年5月，河南在全省全面推广“四议两公开”，一批长期没有解决的热点难点问题得到有效解决。当年11月，中组部要求将“四议两公开”工作法在全国农村全面推广。2010年、2013年、2019年，“四议两公开”三度被写入中央一号文件。《中国共产党农村基层组织工作条例》也明确强调：村级重大事项决策实行“四议两公开”。
　　“四议两公开”保障了群众知情权、决策权、参与权、监督权，扩大了村级事务监督内涵。泌阳县马谷田镇河南村村民付继才说，“四议两公开”让党群共唱“一台戏”，干群共算“一本账”，村务透明了，群众心里亮堂了。
　　“四议两公开”的广泛运用和创新，深化了群众对村级事务的程序理念和监督理念，部分地区农村成立了村务监督委员会。2010年10月，这一工作法也写入了村民委员会组织法。
　　河南省委组织部研究室副主任鞠启明介绍，在十几年的实践中，“四议两公开”扎根生长，内涵不断丰富。
　　一是扩大了应用范围，及时将发展规划、投资收益等涉及村民利益的事项纳入决策范围，做到应提必提、应议必议。二是完善了操作程序，增加了合法性审查、决策咨询评估等环节，配套建立完善了决策事项清单、动态管理等制度。三是创新了运行方式，通过QQ、微信等现代通信方式，实现外出党员或村民代表参与讨论、发表意见，解决人口流动造成的会议召集难问题。
　　河南多位受访基层干部说，“以前村里的事多是干部决定，现在要经过‘由下到上，由上到下’几个来回”“确实有很多事项被村民或村民代表通过程序否决了”“不满意的事项可以重新提议”“过去是决策容易执行难，现在是决策民主执行易”。
　　在邓州，“四议两公开”工作法让村干部学会了讲方法、讲程序，从“上边布置、下边落实”“我说你听、我定你办”转变为民主、协商、引导，加强了村党组织的战斗堡垒作用。
　　从2016年起，邓州探索下放办事权改革，将过去市直单位的审批权力下放到村一级组织，赋予“村级县级的办事权”，让群众有事找村里，办事不出村，初步形成较为完备的乡村治理体系。
　　穰西社区居民闻改的小儿子考上大学后，听说贫困家庭孩子读大学有补贴，她到服务站咨询了情况，按要求上传了身份证、录取通知书、救助申请书等材料，不到20天，她就领到了5500元补助。
　　目前邓州市686个政务事项可在网上办理，自2016年7月以来，全市已通过网受理群众办事申请21万余件，办结13万余件。
　　撬动基层“大治理”
　　2016年6月，郑万高铁建设启动。按照规划，高铁从邓州小杨营镇东楼村第五村民小组的耕地内穿境而过，这就涉及永久占地赔青补偿。郑万高铁占用第五组村民耕地5.87亩，共涉及7户43人。由于只涉及第五村民小组，所以村里决定让第五村民小组运用“一提二审三通过”工作程序来解决问题。
　　“一提二审三决议”，即“村民小组理事组提出实施意见，村两委审查同意，村民小组户代表会议决议通过”，这是邓州和河南其他地区农村在“四议两公开”基础上的创新。这套工作程序简单明了，老百姓易懂会用，提高了议事效率，降低了决策成本。
　　东楼村第五村民小组群众有两种不同意见：一是一次性补给征地款及青苗补偿款，以后这7户就不再参与本组分地了；二是把青苗补偿款分给这7户，把高铁永久占地款平均分配给全组村民，等下年调地时全组按人均再给这7户分地。小组群众中，支持第一种意见的占多数，但涉及永久性占地的7户群众则大多认可第二种意见。理事组考虑到农村土地政策及7户群众的后续生产生活，也倾向于第二种意见。
　　东楼村第五村民小组理事组和党小组决定，逐户做群众思想工作，宣传和解释国家政策。做通了大多数群众的思想工作后，理事组将第二种意见提交了村两委进行审核。
　　村两委根据第五村民小组理事组提交的解决办法，安排干部走访了部分群众，并重点审核是否符合上级政策、法律法规等，通过并批复了该方案。
　　第五村民小组理事组根据村两委审核意见，提前先召开户代表会议，再次对占地补偿的解决办法进行酝酿讨论。最终，在第五村民小组的村民大会上，关于郑万高铁征地拆迁补贴的方案全票通过。
　　不仅是该村，2016年邓州市在郑万高铁征地拆迁中综合运用“四议两公开”工作法和“一提二审三通过”工作程序，将239户拆迁安置任务逐一细化分解到13个村35个村民小组，仅用3个月时间就基本完成了征地拆迁任务。
　　“如果没有‘四议两公开’，这些涉及群众切身经济利益的热点难点问题就容易酝酿出社会矛盾。”邓州市委组织部副部长张有印说。
　　针对外出务工党员群众增多、会议组织难等问题，邓州借助电话、微信视频通话等手段创新参会与表决形式，突破了必须“面对面”开会的传统模式，解决农村外出务工人员流动性强的难题；针对与群众沟通的问题，完善村民代表联系户制度、党员联系户制度，调动群众参与积极性。
　　“四议两公开”在实践中的丰富完善不仅局限在农村，还向城市社区延伸。
　　2014年，郑州市探索推行了以社区党组织为核心、以征集居民意见为前提、以社区协商和民主公开为主要程序的社区“一征三议两公开”工作法。“一征”即征求社区建设意见，“三议”即社区两委提议、相关单位商议、党员和居民代表会议决议，“两公开”即决议内容和实施情况公开。2015年，该工作法在河南全省推广，截至目前，仅郑州市804个社区就运用“一征三议两公开”工作法协商解决各类事项5800余件，群众满意率达98%。
　　郑州市棉纺路街道棉西小院是“一五”计划国棉三厂配套设施。由于小院基础设施老化、物业管理滞后，居民抱怨颇多。　
　　“我们的小院怎么样、我们该怎么办、未来怎么管”，带着这些问题，社区党委征求群众意见，制定了“拆违治乱、封门划院、物业管理”三步走策略，通过社区两委向相关单位、居民提议。在相关单位商议环节，社区党委依托区域化党建平台，把提议方案放在平台上，把街道、城管、市政、房管、后期、居民等叫在一起商议，明晰各方职责，通过居民代表会议决议后公开。棉西小院环境得到极大改善。
　　“不管是农村，还是城市社区，不管是10年前，还是10年后，时代在变化，问题也在变化，但‘四议两公开’既与时俱进，又坚守原则，让我们‘答题’永远能万变不离其宗。”刘朝瑞说，答好基层治理的时代课题，首先要坚持党的领导，“四议两公开”运用得成熟，正是把党的主张变成群众的自觉行为；二是坚持深化完善村民（居民）自治；三是发扬民主，坚持农民（居民）主体地位；四是坚持依法办事，用法治思维和法治方式处理问题。